地方政府為何"不聽話"

《論劍:新視野下的中國大戰略》 人民日報出版社2007年8月出版  賈立政 主編  全套三冊  定價:120.00元

劉尚希

2007年10月10日15:34  來源:人民網讀書頻道

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    對地方政府行政執行力的判斷,不能簡單套用“利益博弈論”來分析,更不能把地方利益之爭簡單歸咎於財政體制。與其說是地方與中央進行利益博弈,倒不如說是宏觀調控與中國特色的“雙重競爭”機制不相適應,才造成了所謂的地方政府“不聽話”現象。


    一、辨識:行政執行不力,地方利益作怪

    行政執行力是當前廣泛關注的一個話題。許多的經濟社會現象似乎表明我國政府的行政執行力存在缺失,因而就有了中央決策出不了“中南海”之說。較為學術化的一種表達就是地方在與中央進行利益博弈,根據地方自身的利益來取舍中央政策,於是就有了執行政策“斷章取義”、“虎頭蛇尾”、“形式主義”、“弄虛作假”等種種描述,方方面面的現象串起來就構成了行政執行不力的充分証據。 

    然而,証據的陳述替代不了原因的分析。當前行政執行力不足作為一種結果,是多種原因所導致的,如思想作風和工作作風問題、腐敗問題、利益考量問題、監督機制不健全問題、決策方案不合理問題、個人素質問題等等。其中,有一種看法頗為流行,那就是地方政府成為一個相對獨立的利益主體,中央政策總是在地方利益的擠壓下變形走樣。在談到宏觀調控時,批評的矛頭幾乎都是指向地方政府,如投資增長過快、房地產過熱、生態環境惡化等等,都是地方政府追求地方自身利益的結果。甚至有的認為,地方政府變得像一個企業,政府行為企業化,過多地介入經濟建設領域,妨礙了市場有效地配置資源,而對於那些具有負“外部性”的問題,如環境污染、安全生產常是得過且過﹔對於具有正“外部性”的問題,如義務教育、公共衛生,則是能放手則放手,甚至把一些公共服務交給了市場。 

    上述判斷不能說沒有道理,但總覺得說服力相當有限。在“地方利益”的涵義、地方政府為什麼追求地方利益、地方政府是一個什麼樣的利益主體等問題得到清晰的理論解釋之前,輕言是地方利益所致,恐怕有失邏輯上的嚴密性。 

    二、歸謬:假如沒有地方利益“作怪”


    地方政府的行為是對當前制度和政策環境的自然反應,是否為了自身利益而“故意”與中央作對,還需要深入研究才能下結論。如果地方政府的行為是錯誤的,那從邏輯上看,就意味著當前的體制和政策環境有問題。顯然,這樣就無法解釋我國改革開放以來所取的巨大成就。 

    事實上,我國經濟的快速發展與地方政府發展經濟的積極性,與地方政府的投資沖動是分不開的。迄今為止,地方政府依然是我國經濟快速增長的重要動力,盡管地方政府的行為時而顯得有些“格格不入”。如招商引資、開發區熱,雖然產生了各種負面作用,但也不得不承認,地方政府的這些行為大大促進了經濟增長,尤其對那些市場功能還相當弱小的地區而言更為明顯。設想一下,如果地方政府對經濟增長不再感興趣了,那我國的經濟將會是一種什麼樣的格局呢? 

    我國的改革是以分權為主要路徑的,正是分權使地方政府逐漸地具備了發展的能力,並使地方政府之間形成了一種相互競爭的機制。在市場競爭機制還不足以推動經濟增長時,地方政府之間的競爭機制彌補了這種不足,使我國經濟保持了強勁的動力。這是一種中國特色的“雙重競爭”機制。在分權改革的早期,這種競爭帶有較濃的行政色彩,因而大量出現了運用行政權力進行地方封鎖、區域割據的現象。到20世紀90年代,隨著對市場經濟的肯定,以及市場發育的加快,為改革地方政府之間的競爭方式奠定了基礎。自1994年分稅制改革以來,地方政府之間的競爭越來越以市場競爭為基礎,行政色彩淡化,區域封鎖的現象大大減少。因而,在全國統一市場基本形成的框架下,地方政府之間的競爭是值得肯定的。



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(責編:文鬆輝)
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